Публикации → Статьи → 25 лет АСОТ →АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ТРУДА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ (2005 г.)
В 90-e годы прошлого столетия благодаря усилиям гос.органов, профсоюзов, законодателей и специалистов по охране труда было создано новое законодательство об охране труда и промышленной безопасности применительно к новым политическим и социально-экономическим условиям. Были приняты Федеральные законы: «Основы законодательства Российской Федерации об охране труда» (1993), «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (1999), «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (1998), «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (1997), ТК РФ (2001) и другие законы, имеющие отношение к данной проблеме.
Эти законы, несмотря на имеющиеся недостатки, составили правовую основу для создания системы управления охраной труда на федеральном уровне, уровне субъектов РФ, муниципальных образований и непосредственно в организациях, где практически решаются вопросы сохранения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности.
Принятые меры по реализации данных законов позволили активизировать работу по охране труда на всех уровнях управления, способствовали снижению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в организациях. Вместе с тем, несмотря на некоторое улучшение положения дел, состояние условий труда остается неудовлетворительным, уровень производственного травматизма и особенно профессиональных заболеваний остается достаточно высоким. В неудовлетворительных условиях, по данным государственной статистики, работают более 21% от общего числа работающих в производственном секторе экономики. Наметилась тенденция ежегодного роста числа работающих в таких условиях. Ежегодно на производстве травмируются более 100 тыс. человек, в том числе погибают более 5 тыс., около 15 тыс. становятся инвалидами по трудовому увечью и профзаболеванию. При этом необходимо отметить, что список профессиональных болезней в российском законодательстве искусственно сокращен (вопреки стандартам МОТ и ВОЗ). Чтобы снизить хоть в какой-то мере уровень заболеваний, порядка 40% работников в стране получают компенсации за работу во вредных и опасных условиях труда. Расходы на эти выплаты и льготные пенсии в 1,5 раза превышают средства, расходуемые на мероприятия по охране труда. В действительности показатели производственного травматизма значительно выше из-за существенных недостатков в системе статистики, осуществляемой органами государственной статистики, Фондом социального страхования России и Федеральной инспекции труда. Кроме того, широкое распространение получило сокрытие несчастных случаев, в том числе и со смертельным исходом. Следует отметить, что в условиях интенсификации экономики страны при решении задачи, поставленной Президентом России В.В. Путиным по удвоению ВВП, при наличии ограниченных финансовых ресурсов на модернизацию и техническое перевооружение отраслей экономики в ближайшей и среднесрочной перспективе ситуация может измениться к худшему и привести к росту травматизма и профзаболеваний.
Такое развитие событий можно проследить на примере угольной промышленности, как наиболее травмоопасной. За 10 лет количество аварий в угольной отрасли снизилось почти в два раза, смертельный травматизм сократился с 328 человек в 1993 году до 84 в 2003 году, что позволило отдельным руководителям заявить о достижениях в снижении производственного травматизма и утверждать, что на частных шахтах состояние охраны труда и промышленной безопасности улучшилось. Аварии на шахтах в 2004 году с большими человеческими жертвами показывают необоснованность и преждевременность таких заявлений. В прошедшем году в угольной отрасли погибло 159 человек. Высокий уровень травматизма, в том числе со смертельным исходом, отмечается в организациях малого и среднего бизнеса.
Одной из основных причин такого положения дел, на наш взгляд, является отсутствие в стране общей стратегии в решении проблем охраны труда, должного взаимодействия в деятельности органов и организаций, занимающихся этой проблемой, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это подтвердила и административная реформа, проводимая по Указу Президента России от 9 марта 2004 г. Охрана труда, как направление государственной политики, оказалась в числе избыточных функций, в положениях о федеральных органах исполнительной власти недостаточно отражены направления работы в области охраны труда, значительно сократилась численность специалистов по охране труда (в отделе политики охраны труда Минздравсоцразвития России всего 10 человек). Кроме того, в Федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в новой редакции) также не отражены полномочия в области охраны труда и промышленной безопасности. Все это значительно ослабит ведомственный контроль за состоянием охраны труда со стороны органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления.
Следует отметить, что в ряде субъектов РФ были отменены региональные законы об охране труда и проводится реорганизация органов по охране труда и государственной экспертизы условий труда (как правило, с сокращением численности специалистов по охране труда). Снижен статус Федеральной инспекции труда по сравнению с другими надзорно-контрольными органами, ее численность в очередной раз сокращена, что отрицательно сказывается на эффективности государственного контроля за соблюдением законодательства о труде и об охране труда. (Численность инспекции труда составляет около 3500 человек на 3 млн. хозяйствующих субъектов). Четыре года назад неоправданно был упразднен институт внештатных инспекторов труда, которые оказывали большую помощь инспекции в практической надзорной деятельности.
Снижение государственного влияния на решение проблемы охраны труда в данный период развития общества и экономики может отрицательно сказаться на состоянии условий труда, охраны труда и промышленной безопасности, так как в настоящее время работодатели и их объединения не готовы взять на себя отдельные функции государства. Работодатели и особенно их объединения не уделяют данной проблеме должного внимания, вопросы охраны труда и промышленной безопасности не стали основными в их деятельности, в аппаратах объединений работодателей нет штатных специалистов по охране труда. В лучшем случае их деятельность сводится к участию в работе по подготовке разделов по охране труда в двух- и трехсторонних соглашениях и межведомственных комиссиях (координационных советах) по охране труда.
Как показывают проверки, работодатели и должностные лица многих организаций, а также предприниматели без образования юридического лица не выполняют требования трудового законодательства, особенно в организациях малого и среднего бизнеса. В последние годы в этих организациях из-за элементарных нарушений требований охраны труда произошло много несчастных случаев, в том числе и со смертельным исходом. В свою очередь профсоюзы и их объединения, как социальные партнеры работодателей, неполно используют права, предоставленные ТК РФ в осуществлении общественного контроля за реализацией законодательства по охране труда и Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Снижению эффективности общественного контроля профсоюзами и иными представительными органами работников во многом способствовало не включение в ТК РФ гарантий уполномоченным по охране труда и членам комитетов (комиссий) по охране труда в организациях. До настоящего времени нет четкого законодательного определения понятия «иной представительный орган работников». Работодатели и профсоюзы в равной степени не придают должного внимания организации деятельности совместных комитетов (комиссий) по охране труда в организациях как органу управления, социального партнерства в вопросах охраны труда и промышленной безопасности, а также привлечения работников к управлению производством.
В условиях административной реформы требует существенной доработки законодательная база по охране труда, в первую очередь в части устранения противоречий и дублирования в законодательных актах по вопросам охраны труда, промышленной безопасности и гигиены труда, начиная с ТК РФ. С вводом в действие Федерального закона № 125 «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» в январе 2000 года возросла социальная защищенность работников в случае потери ими трудоспособности, инвалидов труда и семей погибших на производстве. Вместе с тем недостаточно решаются задачи по реабилитации пострадавших на производстве и проведению предупредительных мер по предупреждению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости. К сожалению, экономический механизм работы по охране труда и промышленной безопасности, предусмотренный в вышеперечисленных законах, и рассчитанный на развитие рыночных отношений в решении вопросов охраны труда, не дает необходимых результатов. В практической деятельности, когда охрана труда стала частью бизнеса, экономический механизм иногда принимает уродливые формы и приводит к проявлению элементов коррупции. Положение ухудшится, если будет отменен закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации». Это автоматически снизит значимость проблемы охраны труда в государстве по принципу “нет закона - нет проблемы”.
К сожалению, в ТК РФ, который вобрал в себя большую часть норм этого закона, охрана труда стала второстепенной проблемой. Кроме того, негативную роль на данном этапе, когда обязательные законодательные нормы по охране труда и промышленной безопасности не выполняются работодателями и должностными лицами, может сыграть Федеральный закон «О техническом регулировании», в соответствии с которым обязательные для исполнения нормы охраны труда становятся рекомендательными.
И все же, несмотря на имеющиеся недостатки, действующее законодательство, позволяет проводить работу по охране труда на всех уровнях управления и непосредственно в организациях. Одной из основных причин недостаточной организации работы по охране труда остается низкая исполнительская дисциплина работодателей и руководителей всех уровней, низкий уровень знаний законодательства о труде и об охране труда. Анализируя состояние охраны труда в стране, можно сделать вывод, что в 2004 году обозначилась тенденция снижения внимания к проблемам охраны труда на федеральном уровне, что неизбежно приведет к ухудшению состояния условий и охраны труда и в конечном итоге к росту производственного травматизма и профессиональных заболеваний.
Чтобы устранить эту тенденцию, предлагаем принять следующие первоочередные меры:
1. Целесообразно в Совете безопасности выделить направление по проблемам охраны труда и промышленной безопасности, так как проблема охраны труда должна являться неотъемлемой частью экономической безопасности государства и требует решения таких фундаментальных задач, как создание эффективной организационной структуры управления охраной труда, экономических механизмов стимулирования улучшения охраны труда и производственной среды в целом, определения «цены» безопасного труда. В субъектах Российской Федерации координаторами этой работы могли бы стать федеральные инспекторы.
2. Предложить Правительству Российской Федерации образовать в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2004 г. «О комиссиях, межведомственных советах и оргкомитетах» образовать Правительственный совет по охране труда и промышленной безопасности, одной из функций которого должна стать координация деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации и находящихся в их ведении федеральных служб и агентств, а также Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с участием объединений работодателей и профсоюзов. Аналогичные советы следует образовать в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях на базе действующих межведомственных комиссий (координационных советов) по охране труда, активизировать их работу.
3. Объединениям работодателей и профсоюзов усилить внимание к развитию социального партнерства в вопросах охраны труда и промышленной безопасности на всех уровнях, повышать ответственность и спрос с работодателей и руководителей за обеспечение безопасных условий труда и соблюдение требований законодательства об охране труда и промышленной безопасности.
4. Выйти в Государственную думу Российской Федерации с предложением не отменять Федеральный закон № 181 от 17 июля 1999 года «Об основах охраны труда в Российской Федерации», наполнить его новым содержанием, включив в него нормы, не вошедшие в ТК РФ (возможно, с изменением названия закона).
5. Подготовить предложения о включении в программу разработки технических регламентов на 2004-2006 годы, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 1421-р, общего технического регламента по безопасности и гигиене труда.
6. В условиях, когда ослаблена роль государственных органов исполнительной власти в вопросах охраны труда, необходимо активизировать деятельность организаций, занимающихся решением вопросов охраны труда: ВЦОТ (ВНИИ охраны и экономики труда Росздрава), региональных центров охраны труда, научных заведений, обучающих организаций, АСОТ, АСИЗ и других общественных организаций; одним из основных направлений их деятельности должно стать оказание всесторонней помощи государственным органам всех уровней, а также работодателям и трудовым коллективам в организации работы по охране труда.
7. Необходимо использовать один из немногих положительных аспектов административной реформы, когда в рамках Министерства здравоохранения и социального развития РФ находятся органы исполнительной власти, от которых зависит решение проблем охраны труда: наряду с Департаментом трудовых отношений и отделом политики охраны труда в самом министерстве, Федеральная служба труда и занятости, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, а также Фонды социального и медицинского страхования, Пенсионный фонд. От их целенаправленной скоординированной деятельности в целом зависит решение текущих и перспективных вопросов охраны труда в России. Существенную помощь в осуществлении координации в работе вышеперечисленных органов исполнительной власти могло бы оказать постоянно действующее Межведомственное совещание руководителей и специалистов по охране труда федеральных органов исполнительной власти и других организаций, которое возобновило свою работу. Это совещание могло бы выполнять функции упраздненной Межведомственной комиссии по охране труда.
